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全國政協委員楊維剛建議:構建統一的國土空間規劃體系
日期:2019-03-13 10:39:00 文章點擊數:  

    在2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2015年的《生態文明體制改革總體方案》、2017年的十九大報告中,都提出了構建國土空間規劃體系的要求。去年的國務院機構改革中,又確定由自然資源部統一行使所有國土空間用途管制的職責,并將相關規劃職能整合,緊鑼密鼓地開展國土空間規劃工作。

  在今年的全國兩會上,全國政協委員、湖南省人大常委會副主任、民盟湖南省委會主委楊維剛針對構建統一的國土空間規劃體系提出了建議。

  楊維剛表示,改革開放以來,空間規劃領域形成了經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生態環境保護規劃等相對獨立的規劃體系,對保障經濟社會平穩較快發展和生態文明建設發揮了重要作用,但也存在規劃類型過多、內容重疊沖突等突出問題,構建全國統一、相互銜接、分級管理的國土空間規劃體系,是當前規劃體制改革的重點。

  楊維剛認為,目前國土空間規劃體系主要面臨兩大方面的問題。首先是多規并存環境下規劃制度存在的問題。

  一是空間規劃內容交叉重疊,缺少統籌。在相同空間,城市建設規劃與國土規劃均涉及城鎮空間用地管控,在內容上存在交叉重疊。由于各種規劃側重點不同,經濟社會發展規劃以經濟社會等非空間內容為主,環境保護規劃以環境質量管理為主,城鄉規劃側重于物質空間領域,土地利用總體規劃對耕地保護和建設用地規模進行調控,缺乏一種對各種因素統籌考慮的空間規劃。

  二是規劃編制的依據、規范、標準、空間基底不統一。規劃編制的依據、規范、標準各成體系,缺乏協調,也缺乏具體有效的協調機制和平臺;各部門之間缺乏統一的數據基礎,采用不同的數據成果,造成各類規劃空間基底不統一;不同規劃類別的編制時期、規劃期限不同,編制實施進度迥異。

  三是規劃體系法治化和規范化建設落后。地位較高的經濟社會發展規劃,除《憲法》少數條款外無其他法律法規依據。主體功能區規劃僅依據有關文件編制實施,缺乏法律法規依據。城鄉規劃法治化相對領先,但市(縣)域總體規劃、市(縣)域城鎮體系規劃、縣(鎮)域村莊體系規劃的法律規范缺乏。所有規劃基本都是編制、實施與監督三位一體,缺乏科學、民主的決策和制約機制,規劃實施的途徑和手段過度依賴行政權力,缺乏法治監督機制。

  其次,是“多規合一”在推進過程中存在的問題。

  一是政府對國土空間規劃認識不足。國土空間規劃作為政府實現戰略發展、構建安全底線、應對環境變化、營造宜居環境的國土空間管控和治理手段,是促進國家治理和治理能力現代化的必然要求。但地方政府的認識還沒有提高到促進治理能力現代化的高度,簡單地認為只要合并規劃就行,而未從戰略高度統籌考慮國土空間規劃。

  二是法律法規相互沖突,體制機制不順暢。現存的各個規劃依據不同的法律法規政策,存在規范期限、基礎數據、用地分類、分區管控、目標指標等方面的差異,在出臺統一的國土空間規劃法律法規前,存在法律法規如何銜接問題。機構改革后,目前僅僅是針對規劃職能和人員進行了整合,涉及到區域戰略研究、技術支撐、行業管理職能等配套機制并未進行整合。

  三是國土空間規劃事權與職責不匹配。國土空間規劃體系需與各層級政府的權責相對應,強化國土空間規劃傳導機制。橫向上,需與同級部門權責相對應,強調專項規劃之間的相互銜接與協調。現實中,政府對具體事務的職能劃分不是特別明確,任務分配還未完全與自然資源部門職責相對應,與“多規合一”要求還有差距。生態環境保護規劃、綜合交通規劃和重大市政基礎設施規劃等分屬于不同部門管理,涉及“多規合一”的配套體制并未完全按照職能調整而調整,自然資源部門在推進過程中還存在困難。

  “十八大以來,中央在多個文件中對國土空間規劃作出了部署。今年123日,中央全面深化改革委員會第六次會議,更是明確將國土空間規劃上升為中央的重大決策部署。習近平總書記指出,國土是生態文明建設的空間載體,要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則,整體謀劃國土空間開發,科學布局生產空間、生活空間、生態空間,給自然留下更多的修復空間。”楊維剛表示。

  據了解,中央全面深化改革委員會第六次會議提出要求,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,實現“多規合一”。空間規劃體系改革并非過去簡單的“多規合一”,而是在統一話語下實現空間治理體系的提升。從多規并存到“多規合一”,要迅速部署,統籌謀劃,盡快度過過渡期,高站位、高標準構建國土空間規劃的全過程體制、機制。

  為此,楊維剛提出了6點建議:

  一是提高思想認識。為了形成國土空間規劃一盤棋,舉辦各級政府領導國土空間規劃培訓班,從國土空間規劃的重要意義、指導思想和目標、明確底線思維、戰略引領和剛性管控作用等方面對各級政府領導進行培訓,樹立國土空間規劃意識。

  二是成立省市縣鄉國土空間規劃委員會。各級政府成立以政府主要領導為主任的國土空間規劃委員會,健全工作機制和議事規則,優化專家委員會和辦公室人員結構,打造廣大專家、技術人員等參與的智庫團隊,強化對宏觀性、全局性、長期性的重要規劃政策及其執行情況的分析研究,對涉及國土空間規劃的重要文件、重大規劃、重點項目進行統籌研究和審議。

  三是加大工作力度,推進多層次、體系完整的規劃編制工作。按照各級國土空間規劃的要求和內容,推動省、市、縣、鄉四級村莊規劃的編制,全面啟動市縣鄉國土空間規劃編制工作。有序推進村莊規劃編制,積極服務鄉村振興戰略。建立國土空間開發利用專項規劃合規性審查制度。推進控制性詳細規劃管理體制改革,推動城市設計納入控制性詳細規劃建設內容。

  四是以大數據信息為支撐,建設省級國土空間規劃信息平臺。以自然資源調查現狀數據為基礎,整合各類關聯數據,建立統一的國土空間基礎信息平臺,強化各部門之間數據共享和社會信息之間的交互。結合國土空間規劃及專項規劃編制、審批流程再造與政務系統對接,實現主體功能區功能和各類空間管控要素精準落實,形成國土空間規劃數據的統一管理。

  五是加強規劃執法督察。各部門編制交通、水利等基礎設施、公共服務設施的專項規劃,必須以國土空間規劃的“一張底圖”為依據,不得違反約束性指標和管控要求。建立國土空間規劃動態監測預警和實施監管體制,對國土空間規劃執行情況進行執法督察。各開發建設活動堅持“先規劃后建設”,對違反規劃行為進行嚴肅查處。

  六是完善法規政策體系。做好過渡時期法律的立改廢釋工作。啟動國土空間規劃立法工作,建立國土空間規劃體系并監督實施。研究規劃定期評價制度、監測預警辦法,探索建立國土空間規劃實施監測、評估、預警機制。

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